我国正在建立和完善社会主义市场经济体制, 政府职能的转变成为一个不可回避的前沿问题。根据中央提出的“统筹国内经济发展和对外开放”的原则, 我国正在推动实施“走出去”战略, 把“引进来”与“走出去”相结合, 通过发展开放型经济、全方位参与国际分工 , 提高我国的国际竞争力和综合实力 , 促使国民经济和社会的协调发展。在贯彻实施“走出去”战略中, 企业作为市场经济的主体固然扮演着主角, 但是也必须看到, 政府应如何定位、如何做出有效的引导与推动, 已经成为影响这项国家战略实施的重要因素。
一、西方经济学中的政府作用
事实上, 在经济全球化的进程中 , 政府如何在市场经济条件下发挥作用已经成为一个世界性课题, 处于市场经济发展不同阶段的国家, 都在根据社会经济发展的需要研讨本国政府的相关行为和职能变革。
通常, 政府的职责是根据宪法和法律, 通过政府机关及其工作人员对本国的政治、经济、国防、文化和社会等各方面的事务进行组织、管理和控制。
在西方经济学中, 政府在经济生活中的职责对于不同发展程度的市场经济是大不相同的, 因而成就了西方经济学关于政府定位的不同学术流派。按历史进程, 西方经济学中关于政府的职责定位有以下几种：
在市场经济体制确立的初期, 政府的主要职责是确认各种生产要素的私有权并对其加以保护。
在自由市场经济时期, 政府一般只根据经济运行的需要以及存在的普遍性问题制定相关规则, 并按规则维护市场秩序。这种职能被亚当.斯密比喻为“守夜人”的作用, 即政府行使防止内外部势力对市场经济秩序进行扰乱和袭击的职能。
随着市场经济的发展和经济关系的复杂化, 由于缺乏宏观经济管理，“古典式”的市场经济体制暴露出日益增多的矛盾和缺陷, 导致周期性经济危机的爆发。由此 , 产生了赋予政府以广泛的宏观经济职能的经济学流派, 即“凯恩斯主义”。凯恩斯主义以乘数原理为根据, 主张政府应该拥有对财产的所有权和经营权, 可以运用财政手段干预市场经济的自发运行, 通过扩张性的宏观经济政策尤其是财政政策来刺激消费和增加投资, 以实现充分就业。
自凯恩斯主义在美国获得成功以来, 可谓长盛不衰, 政府不仅是管理社会的工具, 而且成为引导经济运行的“看得见的手”。受凯恩斯主义的影响, 二战后一些国家形成了“政府主导型的市场经济体制”, 如日本和韩国。
20 世纪 80 年代以来, 由于凯恩斯主义并没有完全解决经济运行面临的各种问题, 反而引发了大规模的财政赤字、滞胀乃至全球性经济衰退等, 因此出现了“新自由主义”理论。新自由主义并没有完全抛弃凯恩斯主义的宏观经济管理理论, 也不是对传统自由放任主义的回归, 而是强调市场的力量, 但并不认为市场自由化就等于自由放任主义；相反, 主张政府在做好“守夜人”努力保护经济自由的同时, 也主张政府对市场进行有效的监督和约束。他们比较明确地界定了市场和政府各自在经济中不可替代的作用, 在弥补市场缺陷的同时, 也竭力避免政府的缺陷。指出政府的主要功能在于对经济的宏观调控、市场的监管和公共服务的提供。为此, 政府应尽量减少乃至取消安排资源的权力, 而让市场来决定经济资源的配置。
总之, 西方经济学认为, 政府在经济体系中行使权力的范围、程度并不是一成不变的。政府在市场经济发展中扮演着重要的角色, 但根据市场经济发展的不同阶段、不同时期, 政府行使权力的范围、程度也会有所不同。这种发展变化, 是由市场经济发展各个阶段上的具体情况决定的, 是一种客观需要。
在市场经济发育程度不高, 经济发展水平较低的情况下, 政府在市场经济中的地位和作用就比较突出, 因为培育市场体系发, 弥补市场的缺陷和不足, 组织经济动, 都必须依靠政府力量才能完成。而在市场发展较成熟、经济发展水平较高的情况下, 政府作用的程度和范围就有所下降, 市场作用变的越来越大, 在这种情况下, 政府重新选择经济运行机制, 采取积极的、不干预的经济政策就成为必然趋势。
目前, 国内外经济学界普遍认同的一点是, 随着经济和社会的日益发展, 政府与市场的职能必将进一步协调和完善, 而政府的“守夜人”地位是最基本的。这将为 21 世纪各国的经济体制变革提供可遵循的基本原则。
当今世界, 对外投资是经济全球化的重要组成部分, 更是一国进行产业升级和参与国际竞争的重要手段, 政府的经济功能必然要对此发挥更大的作用。与政府在其他经济领域的定位相一致, 在一国对外投资的发展进程中, 政府的职责也不是一成不变的, 而应根据本国经济发展的总体战略和企业跨国经营的发展需要, 及时调整政府的定位, 充分利用包括政府本身在内的各种资源, 为企业的经营活动创造良好的外部环境, 提高本国参与国际分工的综合实力。
二、我国政府的定位及其演进
改革开放以来, 我国一直在经历着从计划经济向社会主义市场经济体制转变的历史性转变。政府的职能转变成为这个进程中的重要组成部分。在实施“走出去”战略的进程中, 我国政府需要根据国际国内形势发展的最新要求给自己一个合理的定位, 才能为企业的跨国经营创造具有竞争力的外部环境, 有效推动这一战略的实施。
1. 对外投资的初创时期政府已经发挥了不可替代的作用。
在国际投资领域, 我国是世界经济舞台上的后来者, 国际市场已基本被瓜分完毕 , 资源也被列强控制 , 这就是我们面临的紧迫形势。当国内企业迈着谨慎的步履走向国际市场的初期, 我国政府不得不提供全方位的支持。
毋庸置疑, 在过去二十年中我国政府在中国企业开拓国际市场的成长期已经发挥了不可替代的作用。
从 70 年代末到 90 年代后期, 是我国对外投资和企业跨国经营的初创时期, 此间由于市场上缺少关于海外投资的咨询服务, 我国政府不仅开始制定相应的管理和促进政策, 而且充当了企业顾问的角色, 帮助企业分析考察市场, 参与项目谈判, 进行必要的外交斡旋, 甚至在重大项目上参与企业决策。可以说, 我国政府相关部门与企业相濡以沫地走过了探索对外投资和其他跨国经营活动的初始阶段。
90 年代中期以来, 我国宏观经济进入有效需求不足阶段。我国政府借鉴凯恩斯主义, 加大了政府对宏观经济的调控力度, 实施积极的财政政策, 拉动内需, 对我国经济的持续快速发展发挥了重要作用。同时, 在对外经济领域, 中央指出要提高利用外资的质量, 千方百计扩大出口, 鼓励有比较优势的产业对外投资, 实施“走出去”战略, 以促进结构调整。
1998 年中央提出实施“走出去”战略以来, 我国政府主管部门针对境外加工贸易、推动与发展中国家合资合作、森林资源开发等业务先后出台了专项的支持性政策, 包括财政支持、放宽外汇管制、增加政策性银行信贷规模等等, 有效地推动了企业跨国经营业务的发展。此间, 我国对外投资和其他跨国经营业务迅速增长, 经我国政府批准或在政府主管部门备案的我国对外投资额从 1998 年的 2.59 亿美元增长到 2003 年的 20.87 亿美元。
2. 新的形势对政府的职能提出了新的要求。
“走出去”战略是一项复杂的系统工程, 企业必须具备一定的竞争实力, 政府更要全力支持, 这是无可争议的。然而, 由于国际国内环境都发生了重大变化, 因此, 加快实施“走出去”战略, 政府如何定位的确是一个重大而的紧迫问题。
新世纪开始, 国际政治和经济多极化的格局正在形成。我国加入世贸组织并进入了全面建设小康社会, 加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。在错综复杂的国内外形势下, 要保持国民经济持续快速健康发展, 提高我国经济的国际竞争力, 不仅对企业提出了新的更高的要求, 而且使政府面临着更加严峻的挑战。
如何在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时, 进一步加强和改善宏观调控, 这是完善社会主义市场经济体制的内在要求, 是我国参与经济全球化、发展外向型经济的要求, 也是我国政府打造国际竞争力的一个重要课题。我认为, 经济全球化进程中的各国政府, 在职责范围、工作机制和效率方面应该具有可比性和竞争力, 这是时代的要求。政府的竞争力具体表现在：低廉的行政管理成本, 包括直接成本和间接成本；高质量的政策导向和服务, 服务到位但不越位；高效率的工作运转。
我国企业的跨国经营已经进入快速发展时期, 而且成长性良好。从企业对政府作用需求的角度, 企业已经经过了“交学费”的阶段, 不仅在国际化经营中站稳了阵脚, 从生产经营为主向资本经营领域进发, 并且通过并购、股权置换和 BOT 等方式拓展国际市场。企业的经营行为正在成为政府官员和学者的教材, 并对政府的行为和职能提出新的要求。企业不再需要政府以旧有的观念和手段控制企业的跨国经营活动, 而是要求政府以更加超前的政策引导企业的发展方向, 以更加得力的法律法规和外交手段保护企业的利益。
三、政府在实施“走出去”战略中应布的定位和职责
我国加入世贸组织后, 国内市场进一步开放, 挤占国际市场成为一项更加艰巨的任务, 否则我们的市场空间就会愈益狭小, 我国的经济安全会面临更加严峻的压力。因此, 贯彻“引进来”与“走出去”相结合的方针, 就是要实现由“以市场换技术、换资金”向“以投资换资源、换市场”的重大战略转移, 要求政府主管部门能够总揽全局, 开拓思路, 构建战略发展体系、政策促进体系、监督管理体系和社会服务体系, 形成内外一致、横向协调、政企分开的“走出去”战略发展格局。政府在实施“走出去”战略中的定位是这项战略的制定者、管理者和服务者。
1. 构筑战略体系, 做战略的制定者。
科学的发展观应该着眼长远, 杜绝盲目性和随机性。实施“走出去”战略, 不仅需要提出战略口号和纲领, 而且要进行必要的战略规划, 拟定有预见性的中长期发展目标和工作部署, 制定战略措施, 实施战略管理。因此, 政府在实施走出去战略中的定位首先是战略的制定者。
“走出去”战略的构建, 关系到国家经济安全和国防安全。通过实施“走出去”战略保障我国经济安全包括以下几个内容：对外投资进行战略性资源的开发、储备和运输；通过对外投资实现产业转移促进国内产业升级；通过对外投资实现国产产品更大规模更高技术含量的出口；推动服务贸易出口, 实现“从以市场换技术和资金向以市场换市场”的战略转变。科学合理的“走出去”的产业开发战略和国别市场战略, 还将有助于我国构建良好的周边环境和国防安全体系。因此, 我国政府首先应该从这样的高度上规划“走出去”战略的内涵, 制定与之相关的专向战略和中长期发展规划, 确定中长期发展的指标体系。
2. 完善政策体系 , 做战略的管理者。
目前应当着力解决的是对已经构建的战略规划进行合理科学的战略管理, 进一步完善实施走出去战略的政策促进体系, 发挥政府作为这项事业宏观发展的推动者和引导者作用。政策促进体系建设中有几个方面值得注意：
一是政策的系统性。目前, 推动实施“走出去”战略的各项政策尚比较零散, 产业政策、区域政策、财政金融政策都不够全面系统, 没有象其他一些国家那样全方位支持企业开拓国际市场。
二是政策的协调性。现有各项政策的协调性较差, 实施“走出去”战略涉及到若干政府部门, 但各自的政策相互抵触, 效应降低甚至抵消, 工作方向和工作机制上相互掣肘, 导致各部门的工作目标不一致, 效率低下。
三是政策的稳定性和连续性。政府各相关部门掌管着与实施“走出去”战略有关的巨大的行政资源和国家战略性资源, 如外汇、金融等。这些资源的调度和使用 , 不应因“量入为出”而朝令夕改, 因为这样极易导致企业对政府政策的投机心理, 加剧政策的不稳定性, 因此相关部门应围绕我国宏观经济发展的需要和“走出去”战略的不同发展阶段, 制定这些资源的相对稳定的、中长期使用计划与条件。
3. 对实施“走出去”战略提供保障和服务。
政府应当切实为“走出去”战略保驾护航 , 做好“守夜人”。投资自由化是当前国际直接投资的发展趋势, 但自由化是以法律为保障的, 不仅东道国需要向外来投资提供法律保护, 而且投资者母国也须以法律法规保障投资者的权益。我国迄今为止尚未制定《对外投资法》, 部门管理规章也比较零散, 落后于形势的发展, 亟待完善与更新, 否则依法行政就没有根据。
我国正在建立和完善社会主义市场经济体制, 市场在资源配置中的主导地位必将得到进一步加强。对外投资和企业的跨国经营, 是企业向国际市场的渗透, 因此, 在投资决策制度和机制上更应该与国际接轨, 以市场为导向、由投资者 (出资人) 进行投资决策, 由那些从企业的投资中直接或间接分享利益的各方参与决策, 比如商业银行应该对项目的偿贷能力进行经济可行性分析；至于技术可行性, 投资者及其聘请的专家最有权威性。在企业跨国经营水平日益提高的今天, 政府审批对外投资项目在几个方面形成了高成本和低效率。一是政府机关人力资源和财力的浪费, 因为官员不可能各行各业都神通, 因此审批没有权威性和实质性意义, 即使是审批合格的项目, 一旦亏损, 政府也不可能承担责任；二是时间浪费, 政府机关的层层审批需要几个月甚至更长的时间, 往往贻误企业在国际市场的商机；三是企业为了获得政府的审批, 需要投入各项费用, 加大了企业的前期成本；个别情况下, 审批还会滋生政府机关人员的腐败。因此, 政府应该从审批项目这一注重形式、而行政管理成本过高的具体事务中淡出, 全面实行备案制度。
但是, 市场规律这只“看不见的手”并不是万能的。在实施“走出去”战略中, 政府除政策促进和引导外 , 作为“守夜人”对实施“走出去”战略进行调控和监管依然是必要的, 只是监管的内容与以往不同而已。首先, 作为国家重大战略的管理者, 需要把握战略实施的全局, 通过建立完善的统计分析制度, 适时进行战略和策略调整；其次, 根据国际政治经济发展的动态, 对于拟投资和已经投资的项目在政治 (战争为主) 风险、经济 (金融为主) 风险、经济和技术安全以及是否违反我国以及东道国法律法规方面, 进行必要的监控和限制, 以便建立风险预测、预警和快速反应机制, 通过政治保险、内部通告以及外交协调等有效措施, 帮助企业规避风险。此外, 投资便利化是国际直接投资重要的发展趋势, 也是各国政府之间竞争的一个重要组成部分。实施“走出去”战略需要相应的公共和社会服务, 财政应加大对信息服务、人才培训等公共设施或基础性服务的投入, 政府主管部门应该对社会服务体系的建立和完善进行引导和必要的管理, 以调动社会资源为实施“走出去”战略服务。
只有这样定位, 政府主管部门才能在实施“走出去”战略中真正做到全面认识和把握经济形势, 增强全局观念和统筹协调能力, 才能更好地理解和自觉地贯彻中央关于实施“走出去”战略, 创造性地做好工作, 不断提高管理水平和能力。
作者：刑厚媛 研究员 商务部 国际贸易经济合作研究院 跨国经营研究部主任
《国际经济合作》 第8期
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